مروری اجمالی بر تاریخ قانون اساسی در افغانستان و چگونگی تصویب آن

1472057_179891892218487_1672040347_n

درآمد:شورای وزیران ۱۴-۲۱ جدی را  به عنوان هفتۀ ملی تجلیل از قانون اساسی تصویب‌کرده است. قانون اساسی موجود یکی از مهم‌ترین دست‌آوردهای مردم افغانستان در دوران پس از امارت طالبان است. قانون اساسی در افغانستان سابقۀ نزدیک به یک قرن دارد؛ اما آن‌چه تا کنون محقق نشده است «حکومت قانون» است و این‌که ساخت حقیقی قدرت کم‌تر بر مبنای قانون استوار شده است. هفتة قانون اساسی فرصتی است برای تأمل به سرگذشت قانون در جامعة افغانستان، نیز مجالی برای اندیشیدن و تأمل در شیوه‌ها و ظرفیت‌های استقرار حکومت قانون و‌ موانع عدیده‌ای که فراراه حکومت قانون در جامعۀ ما وجود دارد. روزنامۀ جامعۀ باز به بهانۀ گرامی‌داشت این هفته «مرور اجمالی بر تاریخ قانون اساسی در افغانستان و چگونگی تصویب آن» را به نشر می‌سپارد. این نوشته، مبحث سوم از فصل دوم کتاب «حقوق اساسی افغانستان» اثر استاد سرور دانش است. استاد سرور دانش یکی از تدوین‌کنندگان قانون اساسی موجود است. او نقش برجسته و ماندگاری در تمام مراحل تدوین، تنقیح  و تصویب این قانون داشته است. از این نظر می‌توان او را در زمرۀ یکی از معماران نظام سیاسی جدید در افغانستان به شمار آورد.

استاد سرور دانش، عضو کمیسیون تدوین قانون اساسی

وضع قانون اساسی مدون و مکتوب در جهان، سابقة چندان طولانی‌ای ندارد. در قرون جدید چنان‌که در فصل اول نیز گفته شد، قدیمی‌ترین قانون اساسی مکتوب، قانون اساسی ایالات آمریکا در سال ۱۷۷۶م و قانون اساسی ایالات فدرال آمریکا در سال ۱۷۸۷م و بعد هم قانون اساسی فرانسه در سال ۱۷۹۱ است. در قرن ۱۹ جنبش تدوین قانون اساسی در سطح جهان گسترش یافت و در قرن ۲۰ مخصوصاً بعد از جنگ جهانی اول و دوم، هم‌زمان با کسب استقلال کشورهای مستعمره در آسیا و آفریقا و اروپا، تدوین قانون اساسی به عنوان یک رکن عمده و اساسی در موجودیت دولت‌ها و کشورها مطرح شد. در ایران، اولین قانون اساسی در سال ۱۲۸۵ش، در آخِرین روزهای حیات مظفرالدین شاه، وضع و تصویب شد. تفصیل این بحث را در فصل اول این کتاب مطالعه کردید.

اولین قانون اساسی افغانستان

در افغانستان سال ۱۳۰۱ش آغاز تدوین و تصویب قوانین و نظام‌نامه‌ها محسوب می‌شود. در این سال برای اولین‌بار طرح قانون اساسی افغانستان با عنوان « نظام‌نامة اساسی دولت‌علیه افغانستان» در ۷۳ ماده توسط رژیم شاه امان‌الله تهیه شد و در زمستان همان سال (۱۰ حوت ۱۳۰۱) در لویه‌جرگة جلال‌آباد مرکب از ۸۷۲ نفر به تصویب رسید و در لویه‌جرگة پنج‌شنبه ۲۰ سرطان الی ۹ اسد ۱۳۰۳ش در پغمان، مرکب از ۱۰۵۲ نفر، باز هم تصویب آن مورد تأکید قرار گرفت. در این مجلس مشورتی، ۱۰۵۲ نفر از صاحب‌منصبان ارتش، علما و روحانیان، خوانین و رؤسای قبایل شرکت کرده بودند. این کنگرة بزرگ در ماه ذی‌الحجه و هم‌زمان با عید سعید قربان در پغمان و به مدت دو هفته ادامه یافت و در آن موضوعات گوناگون ملکی، مملکتی، سیاسی و اجتماعی مورد بحث و تبادل نظر قرار گرفت و مسایل با تصویب و اجازة شاه و اکثریت آرا مورد تصویب و قبول واقع شد.

دومین قانون اساسی

طرح دومین قانون اساسی افغانستان در زمان نادرشاه در لویه‌جرگة ماه سنبلة ۱۳۰۹‌ش با حضور ۵۲۵ نفر پیشنهاد شد. مرحوم فرهنگ در این زمینه می‌گوید: نادرشاه نخست در ماه میزان ۱۳۰۹ مطابق با سپتامبر ۱۹۳۰ لویه‌جرگه را مرکب از اشخاص دست‌چین از سران قبایل و اقوام و ریش‌سفیدان مناطق شهری در کابل دایر کرد. این مجلس علاوه بر تأیید پادشاهی محمدنادر خان، هیأتی را مرکب از ۱۰۵ نفر از بین اعضای خود جهت تصویب قانون اساسی تعیین کرد. هیأت مذکور که شورای ملی نامیده شد، در ماه اکتبر ۱۹۳۱ ( برابر با ۸ عقرب ۱۳۱۰) قانون اساسی جدید را با عنوان «‌اصول اساسی دولت‌علیه افغانستان» مرکب از ۱۱۰ ماده به تصویب رسانید.

سومین قانون اساسی

سومین قانون اساسی در دورة ظاهرشاه تدوین شد، که در ابتدا به تاریخ ۲۸ مارچ ۱۹۶۳م کمیته‌ای مرکب از هفت نفر به ریاست سید‌شمس‌الدین مجروح، وزیر عدلیه، مأمور به تهیة پیش‌نویس شدند که به مدت یک‌سال به عنوان کمیتة تسوید قانون اساسی روی آن کار کردند. پس از تهیة پیش‌نویس‌ «کمیسیون قانون اساسی» مرکب از ۲۸ نفر مأمور شدند که باز‌هم روی آن بررسی کنند که از اول مارچ تا اول ماه می‌۱۹۶۴م مواد پیش‌نویس را بررسی کردند و به تاریخ ۱۸ سنبلة ۱۳۴۳ش (سپتامبر ۱۹۶۴م) لویه‌جرگه، مرکب از ۴۵۴ نفر، برای تصویب نهایی قانون اساسی تشکیل شد. تعداد نمایندگان انتخابی و انتصابی در این جرگه از قرار زیر بوده است:

۱-    اعضای انتخاب‌شده، ۱۷۶ نفر؛

۲-    اعضای شورای دورة یازده، ۱۷۶ نفر؛

۳-    اعضای انتصابی به فرمان شاه، ۳۴ نفر؛

۴-    اعضای مجلس سنا، ۱۹ نفر؛

۵-    اعضای کابینه، ۱۴ نفر؛

۶-    اعضای ستره‌محکمه، ۵ نفر؛

۷-    اعضای کمیتة تسوید قانون اساسی، ۷ نفر؛

۸-    اعضای کمیسیون مشورتی، ۲۱ نفر.

جمع کل اعضا: ۴۵۲ نفر

به تاریخ ۲۹ سنبلة ۱۳۴۳، متن قانون اساسی در ۱۱ فصل و ۱۲۸ ماده به امضای اعضای جرگه رسید و ده روز پس از آن در ۹ میزان ۱۳۴۳ (اوایل اکتبر ۱۹۶۴) قانون جدید با توشیح از جانب ظاهر‌شاه در محل تطبیق قرار گرفت و قانون اساسی زمان نادرشاه ملغی اعلام شد.

چهارمین قانون اساسی

چهارمین قانون اساسی در زمان ریاست‌جمهوری داوود خان تدوین و تصویب شد. داوود خان پس از سرنگونی نظام سلطنت، قانون اساسی قبلی و شورا را ملغی ساخته و هیأتی، مرکب از ۴۱ نفر را مأمور تدوین قانون اساسی جمهوری کرد، که به تاریخ ۲۶ حوت ۱۳۵۴ کار آن‌ها تکمیل شد. سپس به تاریخ ۲۹ حوت همان سال هیأت ۲۰ نفرة دیگری مأمور شدند که مجدداً متن پیش‌نویس را مطالعه کنند و سرانجام به تاریخ ۱۰ دلو ۱۳۵۵ قانون اساسی جدید را در ۱۳ فصل و ۱۳۶ ماده تصویب کرد و شخص داوود خان هم در همین جرگه به عنوان رییس‌جمهور انتخاب شد، و به تاریخ ۲۶ دلو در حضور اعضای جرگه حلف وفاداری یاد کرد و در ۵ حوت ۱۳۵۵ قانون اساسی جمهوری را توشیح کرده و انفاذ آن را اعلام داشت.

پنجمین قانون اساسی

پنجمین قانون اساسی افغانستان به نام «اصول اساسی جمهوری دموکراتیک افغانستان» در ۲۵ حمل ۱۳۵۹ توسط « شورای انقلابی جمهوری دموکراتیک افغانستان» در ۶۸ ماده به‌طور موقت تصویب و از اول ثور ۱۳۵۹ به اجرا گذاشته شد. این اصول اساسی که در سال اول اشغال افغانستان توسط ارتش سرخ شوروی سابق و در زمان ریاست‌جمهوری ببرک کارمل وضع گردید، در واقع نمایان‌گر اهداف و افکار حزب کمونیست پرچم بود.

ششمین قانون اساسی

ششمین قانون اساسی در زمان ریاست‌جمهوری داکترنجیب‌الله، آخِرین رییس‌جمهور رژیم خلقی افغانستان، وضع شد که در لویه‌جرگة منعقد در ۸ و ۹ قوس سال ۱۳۶۶، در ۱۳ فصل و ۱۴۹ ماده، به تصویب رسید و داکتر نجیب‌الله به عنوان رییس‌جمهور در تاریخ ۹/۹/۱۳۶۶ آن را توشیح کرد و «اصول اساسی جمهوری دموکراتیک افغانستان» را ملغی ساخت. این قانون در تاریخ ۸/۳/۱۳۶۹ توسط لویه‌جرگه‌‌ای، مرکب از ۷۷۲ عضو، مجدداً مورد تعدیل و بازنگری قرار گرفت.

هفتمین قانون اساسی

هفتمین قانون اساسی افغانستان که هرگز به تصویب و توشیح نهایی نرسید، متن پیشنهاد‌شدة «اصول اساسی جدید افغانستان» توسط دولت اسلامی‌به رهبری استاد برهان‌الدین  ربانی بود که به تاریخ میزان ۱۳۷۲ش توسط یک کمیسیون مرکب از حدود پنجاه نفر از افراد انتصابی دولت در ۱۱۴ ماده تدوین شد؛ اما چون مورد قبول احزاب جهادی واقع نشد، و اقشار مختلف ملت آن را مورد انتقاد قرار دادند، به توشیح نهایی آقای ربانی نرسید.

هشتمین قانون اساسی

هشتمین قانون اساسی افغانستان در ۱۴ جدی ۱۳۸۲ توسط لویه‌جرگة قانون اساسی، در خیمة لویه‌جرگه، به تصویب رسید. برای تسوید این قانون کمیسیون نُه نفرة تسوید در تاریخ ۱۳/۷/۱۳۸۱ با فرمان‌ رییس دولت انتقالی افغانستان تشکیل شد. کار این کمیسیون تا آخِر سال به پایان رسید و در تاریخ ۳/۲/۱۳۸۲ کمیسیون تدقیق ۳۵ نفره با فرمان رییس دولت تشکیل شد و سرانجام لویه‌جرگة قانون اساسی، مرکب از ۵۰۲ نفر، نمایندگان انتخابی و انتصابی از ۲۲ قوس الی ۱۴ جدی این قانون را مورد بحث قرار داده و به تصویب رسانید و در ۶ دلو ۱۳۸۲ توسط حامد کرزی رییس دولت انتقالی اسلامی‌افغانستان توشیح شده و انفاذ آن اعلام شد.

مشروعیت لویه‌جرگه

چنان‌که نگاشته شد، قوانین اساسی در افغانستان، به‌طور عمده از طریق دایر‌ساختن لویه‌جرگه‌ها به تصویب رسیده است. بنابراین، لازم است که در بارة این جرگه و مشروعیت آن اندکی درنگ کنیم. لویه‌جرگه مرکب از دو کلمه است: «لوی» یا «لویه» که یک واژة پشتو به معنای «بزرگ و کلان» است و جرگه یک واژة فارسی و به معنای اجتماع و مجلس است. منظور از لویه‌جرگه در عرف سیاسی و تاریخی افغانستان، اجتماعی است مرکب از سران اقوام و قبایل و ارکان دولت حاکم که هرچند مدت یکبار، به دعوت و پیشنهاد دولت، تشکیل می‌شده و در بارة مسایل مهم کشور نظر می‌داده‌اند و از آن جمله در مواردی که نام برده شد، به وضع و تصویب قوانین اساسی پرداخته‌اند.

برای مشروعیت حقوقی و اسلامی‌لویه‌جرگه و صلاحیت آن برای وضع قانون اساسی، می‌توان به سه مبنا یا به سه نوع استدلال تمسک جست:

استدلال اول این است که بگوییم «لویه‌جرگه» همان «مجلس مؤسسان» است که در حقوق اساسی معاصر وظیفة وضع قانون اساسی بر دوش آن می‌باشد و یکی از شیوه‌های دموکراتیک برای وضع و تصویب قانون اساسی محسوب می‌شود.

با توجه به همین استدلال است که مرحوم فرهنگ با بررسی اصلاحات دورة امان‌الله خان و با اشاره به لویه‌جرگة قانون اساسی، می‌گوید:

«تشکیل لویه‌جرگه هم ابتکار جالبی بود؛ زیرا در آن‌هنگام نه کدام مؤسسة انتخابی در کشور وجود داشت و نه وسایل و تجربة لازم برای اجرای انتخابات اصولی. می‌توان گفت، مجلس مذکور نقش مثبتی را به عنوان مجلس مؤسسان اجرا کرد».

استدلال دوم این‌که بگوییم «لویه‌جرگه» همان «مجلس اهل حل و عقد» است که از نظر اسلام مورد تأیید بوده و صلاحیت قانون‌گذاری به آن سپرده شده است.

استدلال سوم این‌که بگوییم «لویه‌جرگه» در افغانستان مبنای عرفی دارد؛ یعنی در عرف حقوقی افغانستان پذیرفته شده که چنین مجلسی باید قانون اساسی را وضع کند و عرف در حقوق، خود یکی از منابع مهم و عمدة حقوقی بوده و در وضع قوانین هم مؤثر است.

حقوق‌دانان در مورد عرف قانون اساسی گفته‌اند: عرف قانون اساسی عبارت است از این‌که یکی از قوای حاکم در یکی از شئون نظام دولتی، بدون مخالفت سایر قوا در این رابطه، از عادت معینی پیروی کند و در وجدان قوای دولتی، احترام و التزام به آن عادت، یک‌نوع ضرورت و الزام پیدا کند. عرف حقوقی متکی بر دو رکن مادی و معنوی است. رکن مادی عبارت است از این‌که یک عمل تبدیل به عادت شود. برای تحقق عادت، شرایط ذیل باید فراهم شود:

۱٫ عنصر تکرار: عمل باید به‌طور مکرر انجام شود.

۲٫ عنصر عمومیت: آن عادت عمومیت پیدا کند؛ یعنی همة افراد مطابق آن عمل کنند.

۳٫ عنصر ثبات و دوام: برای این‌که عادتی تبدیل به عرف حقوقی شود، باید به‌طور منظم و مداوم و بدون انقطاع، از آن تبعیت شود و قوای حاکم به‌طو‌ر مکرر و دایم به آن عمل کنند.

۴٫ عنصر مرور زمان: آن عادت حالت قدامت و مرور زمان پیدا کند؛ یعنی در یک مدت نسبتاً طولانی به‌طور متواتر به آن عمل شود، به‌گونه‌ای که ثبات و استقرار آن را نشان دهد.

۵٫ عنصر وضوح: برای تکوین عرف، لازم است که عادت در حد بالایی واضح و روشن باشد تا برای تفسیر آن دچار هیچ‌نوع آشفتگی و اضطراب نشویم.

اما منظور از رکن معنوی این است که وجدان و ضمیر جامعه، عادتی را به عنوان یک قاعدة حقوقی پذیرفته و آن را لازم‌الاجرا و الزام‌آور بداند و طبیعی است که این اعتقاد باید پس از اعتیاد به عمل، پدید آید.

با توجه به سخنان فوق، می‌توان ادعا کرد که لویه‌جرگه در تاریخ حقوقی و سیاسی افغانستان، مصداق کامل و روشن عرف حقوقی به شمار می‌رود.

مزایا و معایب لویه‌جرگه‌ها

به نظر نگارنده، لویه‌جرگه‌ها در افغانستان مزایای ذیل را داشته است:

۱- لویه‌جرگه سابقة بسیار ممتد در تاریخ سیاسی افغانستان دارد. این حرف اصلاً مهم نیست که ریشة آن در میان کدام قوم و قبیله بوده و کی و چگونه در تصمیم‌گیری‌های سیاسی راه یافته است. چون با هر‌ریشه و رسم و سنتی که بوده، بالأخره در این کشور یک پدیدة سیاسی و حقوقی شناخته شده است و می‌توان آن را با شرایط و ارکان یاد‌شده برای عرف حقوقی، کاملاً منطبق یا خیلی نزدیک دانست. بنابراین، باید از پدیده‌ای با این سابقة ریشه‌دار، استفادة درست صورت گیرد.

۲- لویه‌جرگه در مقاطع مختلف در حل بحران‌ها و کشمکش‌های سیاسی و نظامی‌بسیار مؤثر و راه‌گشا بوده است، چه در دوره‌هایی که افغانستان با نظام سلطنتی اداره می‌شده و چه در دوره‌های بعدی، و اکثر زمام‌داران کشور، از طریق لویه‌جرگه‌ها تعیین یا تأیید شده‌اند و حتا می‌توان گفت که تأسیس افغانستان و انتخاب احمدشاه درانی به عنوان اولین پادشاه یا امیر مؤسس افغانستان نوین از طریق لویه‌جرگه‌یی صورت گرفت که در قندهار دایر شده بود.

۳- نکته‌ای مهم دیگر این است که لویه‌جرگه از سال ۴۳ به بعد از حالت عرفی و سنتی‌بودن هم خارج شده و در متن قانون اساسی  افغانستان درج گردیده  و شکل کاملاً قانونی و حقوقی پیدا کرده است. این حالت از جنبه‌های مثبت است، نه منفی؛ زیرا هر‌پدیده‌ای اگر قانون‌مند شود، بهتر می‌تواند مفید و اثرگذار واقع گردد.

اما درکنار این مزایای یاد‌شده، معایبی هم وجود داشته است:

۱- در اکثر موارد، رژیم‌های وقت از عنوان لویه‌جرگه برای کسب مشروعیت و اقتدار برای خود، سوء‌استفاده می‌کردند و گاهی هم طرح‌ها و اهداف جاه‌طلبانة خود را از این طریق به کرسی می‌نشاندند.

مرحوم فرهنگ در این رابطه می‌گوید: «اما بعدها در عصر خود امان‌الله شاه و جانشین‌هایش این مؤسسه (لویه‌جرگه) به افزایش پیشبرد برنامه‌های دولت تبدیل شد که هر‌و قت می‌خواست به نقشه‌هایش شکل قانونی بدهد، مجلسی را با این عنوان، بدون رعایت آزادی رأی‌دهی، بدون توجه به تناسب تعداد نمایندگان با نفوس مناطق و اقوام مختلف کشور تشکیل داده به دلخواه خود از آن تصویب می‌گرفت.»

۲- در شرایط اعضا و نحوة انتخاب یا تعیین آنان هیچ‌گونه ضابطه و معیار درست و منطقی در نظر گرفته نمی‌شده و معمولاً افرادی از سران قبایل و متنفذین اجتماعی و خوانین و اعضای دولت به عضویت لویه‌جرگه انتخاب می‌شدند و این وضعیت به‌طور طبیعی هم لویه‌جرگه را در سطح بسیار پایین تنزل می‌داد، هم زمینه‌های سوء‌استفاده از آن را فراهم می‌ساخت.

۳- قلمرو صلاحیت و اختیارات لویه‌جرگه هم یا گنگ و مبهم یا این‌که بسیار گسترده و سنگین بود و موضوعات بسیار مهم و حیاتی را شامل می‌شد که از حیطة صلاحیت واقعی این جرگه بیرون بود. مثل تعیین رییس‌جمهور برای مدت شش سال و هفت سال که در قانون اساسی ۱۳۵۵ و قانون اساسی ۲۳۶۶، به جای انتخاب مستقیم توسط مردم، از طریق لویه‌جرگه در نظر گرفته شده بود.

ساختار و صلاحیت‌های لویه‌جرگه در قانون اساسی فعلی

با توجه به آنچه در بالا ذکر شد، می‌توانیم چنین نتیجه بگیریم که با قبول ضعف‌های گذشته در روند تدویر لویه‌جرگه‌ها، اگر در میکانیزم آن اصلاحاتی به عمل آید، جرگه می‌تواند به عنوان بهترین مقام و قوة مؤسس هم در وضع و تصویب قانون اساسی افغانستان، هم در تعدیل آن عمل کند. بنابراین، نام و عنوان مهم نیست. اگر اصلاحات یاد‌شده انجام شود، می‌توان لویه‌جرگه را «مجلس مؤسسان» دانست یا (مجلس اهل حل و عقد) با ماهیت و روح ‌ملی‌ـ‌افغانی آن، و اگر آن اصلاحات تحقق نیابد، بر فرض که (مجلس مؤسسان) هم بنامیم، هیچ دردی را دوا و هیچ مشکلی را حل نخواهد کرد.

در قانون اساسی فعلی افعانستان، در یک فصل جداگانة شش ماده‌ای، احکام خاصی برای لویه‌جرگه در نظر گرفته شده و کوشش شده که لویه‌جرگه عاری از معایب فوق و با میکانیزم شفاف و روشن برگزار شود؛ زیرا در مادة ۱۱۰ ضمن این‌که لویه‌جرگه عالی‌ترین مظهر ارادة مردم دانسته شده، اعضای رسمی‌آن مشخص شده که عبارتند از: اعضای شورای ملی ۲- رؤسای شوراهای ولایات و ولسوالی‌ها. در این ماده تأکید شده بر این‌که: وزرا، رییس و اعضای ستره‌محکمه و لوی‌سارنوال، بدون حق رأی می‌توانند در جلسات لویه‌جرگه اشتراک ورزند. این بدان معناست که اعضای حکومت و قضا در لویه‌جرگه نمی‌توانند عضویت پیدا کنند و صاحب رأی باشند.

هم‌چنین در مادة ۱۱۱ موارد و حالات تدویر و در واقع صلاحیت‌های لویه‌جرگه نیز مشخص شده که عبارت است از:

۱- اتخاذ تصمیم در مورد مسایل مربوط به استقلال، حاکمیت ملی، تمامیت ارضی و مصالح علیای کشور؛

۲- تعدیل احکام قانون اساسی؛

۳- محاکمة رییس‌جمهور مطابق به حکم مندرج مادة ۶۹ این قانون اساسی.

در مادة ۱۱۵ برای این‌که اعضای لویه‌جرگه با صلاحیت و استقلال کامل عمل کنند و تصمیم بگیرند، تصریح شده که همة اعضای لویه‌جرگه، مانند اعضای شورای ملی، از مصئونیت قضایی و پارلمانی برخوردار‌اند.

به این ترتیب، در می‌یابیم که در قانون اساسی فعلی کوشش به عمل آمده که برای لویه‌جرگه میکانیزم روشن و شفافی در نظر گرفته شده و از سوء‌استفاده‌های احتمالی جلوگیری به عمل آید.

روزنامه جامعه باز شماره یکشنبه 15 جدی 1392

پاسخ دهید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

شما می‌توانید از این دستورات HTML استفاده کنید: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>